Når det særligt danske ved velfærdsstaten skal forklares, er det ikke relevant at spørge om, hvorfor velfærdsstaten opstod. Alle tidligt industrialiserede lande udviklede en velfærdsstat på grund af det samme indre pres.

Det var nødvendigt at staten koordinerede arbejdsmarked og socialpolitik, efter at de gamle landsbysamfund blev opløst, og flere flyttede til byerne.

Størrelsen på velfærdsstaten kræver heller ikke en særskilt dansk forklaring. Uanset om vi kun måler de offentlige udgifter anvendt på velfærd, eller om vi regner de private udgifter med, ligger Danmark lidt over middel i forhold til de øvrige tidligt industrialiserede lande.

Danmarks samlede velfærdsudgifter svarer til 25 procent af BNP, og alle andre tidligt industrialiserede lande har et udgiftsniveau, der ligger inden for +/- 3 procentpoint af Danmarks (bortset fra USA og Frankrig der ligger noget højere).

Fakta: Samlede (offentlige + private) nettoudgifter til velfærd i de tidligt industrialiserede lande (2017)

Kilde: OECD Social Expenditure.

Forklaring: Tallet indikerer hvor mange penge, målt som andel af BNP, hvert land bruger på sociale udgifter (her medtælles uddannelse ikke). Netto henviser til, at beskatning af sociale ydelser er modregnet. Flere lande beskatter ikke sociale ydelser, så ved at modregne skat på sociale ydelser fremstår de offentlige udgifter internationalt sammenlignelige.

 

Hvad gør Danmark til noget særligt?

Hvad der er særligt ved Danmark, og som kræver en særskilt dansk forklaring, er, (1) hvorfor Danmark valgte en samfundsmodel, hvor velfærden blev betalt over skatten (modsat landene syd for grænsen, hvor velfærden blev finansieret ved tvungne forsikringer), og (2) hvorfor alle borgere efterhånden fik del i velfærdsstatens ydelser og service (modsat de engelsktalende lande, hvor velfærd blev forbeholdt de værdigt trængende).

Endelig er det også interessant, (3) hvorfor den danske velfærdsstat voksede fra en af de mindste målt på udgifter og skatteniveau indtil midt i 1960’erne, for at blive en af de største allerede ved indgangen til 1970’erne.

Princippet om skattefinansieret velfærd

Det er oplagt at datere velfærdsstatens oprindelse til 1891.

På det tidspunkt var det en udbredt opfattelse, at der var behov for offentlig forsørgelse af et stigende antal ældre, der fortjente bedre end den ydmygende vej til fattiggården. Et ophold der førte til bortfald af stemmeretten.

Danmark blev dengang regeret per dekret af den konservative konseilspræsident J. B. S. Estrup, der ønskede at føre socialpolitik med det klare formål at bekæmpe Socialdemokratiets stigende popularitet.

Venstre opgav deres rolle som benhård opposition, og indgik et forlig om alderdomsforsørgelse, der grundlagde princippet om skattefinansiering af den danske velfærdsstat.

Den eksisterende fattiglovgivning var allerede skattefinansieret, men det blev heftigt debatteret, om man skulle lade sig inspirere af Tyskland, der kort forinden havde indført et system baseret på tvungne forsikringer.

Det er muligt at man fravalgte denne løsning, for at lægge afstand til tyske ideer (nederlaget fra 1864 spøgte endnu), og i stedet følge hvad der blev anset som danske principper.

Men det har givet haft afgørende betydning for Venstre, at man valgte en model, der reelt var erhvervsstøtte til Danmarks vigtigste eksporterhverv, landbruget. Skatten, der finansierede alderdomsforsørgelsen blev primært betalt i byerne, men udbetalingen af alderdomsforsørgelse kom først og fremmest landbruget til gode, idet landbruget herved blev friholdt for omkostningerne, ved at skulle bidrage til landarbejdernes pension.

Hvis man havde valgt tvungne forsikringer, ville man have haft det problem, at dem der allerede var godt igennem deres arbejdsliv, og derfor snart havde brug for forsørgelse, endnu ikke havde nået at spare midler op til deres alderdom. Det problem løste man ved at vælge den skattefinansierede model. Men samtidig valgte man en model, der var svær at ændre.

Når velfærd finansieret over skatterne er vokset i omfang, og har været gældende i en årrække, bliver det svært at skifte spor, eftersom det er generationerne ude på arbejdsmarkedet, der betaler for de ældres forsørgelse. Det er nærmest utænkeligt, at dem i arbejde kan overtales til både at betale for de ældres velfærd og samtidig spare op til deres egen fremtidige pension, hvorefter generationen efter dem kun skal finansiere deres egen pension.

I 1891 var der en forståelse af, at alderdomslovgivningen var et forsøg, og at en omlægning til tvungne forsikringer kunne komme på tale senere. Debatten fortsatte længe, men i forbindelse med revisionen af alderdomsforsørgelsen i 1922 (Aldersrentereformen) blev princippet om skattefinansieret velfærd ikke udfordret. Reformen fik som konsekvens, at halvdelen af de ældre i Danmark, nu blev offentligt forsørget. Det skattefinansierede princip blev hermed endegyldigt stadfæstet.

Princippet om universel velfærd

Efter loven om Alderdomsforsørgelse i 1891 følger en lang række reformer, der alle har det til fælles, at de gør flere danskere til modtagere af offentlig velfærd.

Ikke nok med det, flere modtager ”ugentlig fattighjælp”, hvilket indebærer at man IKKE mister sin stemmeret. Vi ser også at ydelserne gradvist bliver mere ensartede, og dermed mindre skønbaserede.

Med andre ord, vi ser en stigende tendens til universalisme i den danske velfærdsmodel. Velfærd bliver en rettighed frem for en almisse.

Fakta: Personer på fattighjælp i Danmark
	Egentlig fattighjælp	Uegentlig fattighjælp	Andel uegentlige modtagere i procent af alle modtagere
1901	49.782	➜ Læs også:Debat: Socialdemokratiet kan udmærket henføre sin oprindelse til 1871, men! 5.596	10 %
1911/12	43.530	12.728	23 %
1918/19	30.093	32.220	52 %
1928/29	36.261	46.326	56 %

Kilde: Dansk Velfærdshistorie, Bind 2, redigeret af Jørn Henrik Petersen, Klaus Petersen og Niels Finn Christiansen, Syddansk Universitetsforlag 2011.

 

Den væsentligste drivkraft bag udviklingen i offentlig velfærd var ikke staten, men kommunerne.

De fleste velfærdsforlig indebar, at staten ydede tilskud til velfærd, der blev tildelt af kommunerne. Den berømte Socialreform fra 1933 rummede ikke mange nye tiltag, der forøgede de samlede udgifter til velfærd, men den gjorde velfærden mere ensartet og mindre skønbaseret (således at overførselsindkomster i de Venstredominerede landkommuner generelt steg, mens overførslerne i de Socialdemokratisk dominerede byer nogle steder blev mindre).

Hertil kom, at staten overtog en større del af finansieringen fra kommunerne, mens bortfald af rettigheder i forbindelse med udbetaling af velfærd blev reduceret til et minimum.

Det interessante ved Socialreformen i 1933 er ikke så meget dens indhold, som dens tilblivelseshistorie. Socialreformen blev til under en SR-regering med flertal i Folketinget.

Dengang fandtes der et andetkammer, Landstinget, og her havde regeringen ikke flertal, men var afhængig af Venstres stemmer. I forbindelse med indgåelsen af Kanslergadeforliget (indgået i den socialdemokratiske statsminister Staunings lejlighed i Kanslergade samme dag som Hitler blev udnævnt til kansler i Tyskland, 30. januar 1933), lovede Venstre ikke at stemme imod Socialreformen mod til gengæld, at regeringen gennemførte en devaluering (nedskrivning) af den danske krone, hvilket gavnede landbrugets eksportmuligheder, men samtidig forringede arbejdernes realløn.

Forløbet omkring Socialreformen i 1933 er bemærkelsesværdigt, fordi det afslører et mønster i velfærdsstatens tilblivelseshistorie.

Velfærden har fået sin form i en række kompromiser, der tilgodeser det dominerende eksporterhverv. Det skyldes dels det danske partisystem, hvor intet parti har haft den afgørende indflydelse alene, og så den omstændighed, at Danmark er en lille åben økonomi uden råstoffer, og dermed ekstremt afhængig af, at kunne tjene fremmed valuta til at finansiere sin import.

Selvom velfærdsstaten bevægede sig bort fra skønprincippet og stadig mere i universalistisk retning, var det først med Folkepensionen i 1956, at princippet med velfærd til alle uanset behov blev endegyldigt stadfæstet.

Forliget er bemærkelsesværdigt, fordi de konservative denne gang gik med. Hermed ser vi alle de fire store gamle partier stå sammen om den universelle velfærdsstat.

Også denne gang har folkestemningen utvivlsomt spillet en medvirkende rolle. Både Venstre og de konservative måtte konstatere, at flertallet af deres vælgere i lighed med Socialdemokratiets og de radikales vælgere ønskede folkepensionen.

Danskerne havde taget velfærdsstaten til sig, og de politiske partier rettede ind. Det var i højere grad et selvforstærkende krav om velfærd i befolkningen, der formede de politiske partiers holdninger, end det var det politiske partiers ideer, der formede velfærdsstaten.

Ketchupeffekten i den danske velfærdsstats udgifter

Det sidste særtræk ved velfærdsstaten, der kræver en forklaring, er spørgsmålet om, hvorfor de offentlige udgifter til velfærd voksede ukontrollabelt hurtigt i sidste halvdel af 1960’erne, modsat udviklingen i de andre industrialiserede lande, hvor udgifter steg mere jævnt, men over længere tid.

Tiden efter anden verdenskrig indvarslede en ny epoke i velfærdsstaternes historie. Produktiviteten steg. Vækstraterne var høje. Som følge heraf kunne man kombinere kortere arbejdstid med skattestigninger, og alligevel opleve stigende realløn.

I dette klima voksede velfærdens omfang i de tidligt industrialiserede lande støt. Undtaget i Danmark. Her gik den økonomiske udvikling langsommere.

Fra landbrugsland til moderne industrination

Efter 2. verdenskrig indfandt der sig gradvist en erkendelse af, at Danmark var et tilbagestående landbrugsland.

Skulle Danmark komme med på den internationale vækstbølge måtte Danmark modernisere. Det krævede investeringer i industrien. Det var en nærmest umulig opgave, for investeringerne krævede fremmed valuta, og det var der aldrig nok af.

Socialdemokratiet var fra starten tydelige i deres ønske om, at Danmark skulle blive et moderne industriland.

Denne tanke var udfoldet i programmet ”Fremtidens Danmark” fra 1945 (primært forfattet af den senere socialdemokratiske statsminister Jens Otto Krag).

Dette program er blevet tillagt særlig betydning for velfærdsstatens udvikling.

Således skriver professor emeritus Steen Hildebrandt i en kronik i Altinget: ”Fremtidens Danmark er i virkeligheden en slags drejebog for den samfundsudvikling, der fandt sted i Danmark.” Denne tolkning er imidlertid ude af trit med, hvad der siden hændte. Drejebogen blev i hvert fald ikke fulgt.

Socialdemokratiet forestillede sig, at staten skulle spille en aktiv rolle for at fremme moderniseringen af det danske samfund.

Staten skulle allokere de knappe ressourcer væk fra forbrug og over på investeringer i de dele af økonomien, der havde det største vækstpotentiale (industrien). Disse planer kom aldrig i nærheden af at samle et politisk flertal.

I stedet gik det trægt for dansk økonomi i 1950’erne. Aktiviteten i økonomien måtte hele tiden dæmpes så snart forbruget, og dermed importen, steg. Med andre ord: Hver gang arbejdsløsheden faldt måtte politikerne gribe ind og skabe arbejdsløshed for at hindre et underskud på samhandelen med udlandet (ofte kaldet ”stop-go” politikken). Alt imens det gik fremad hos vores naboer.

Danmark fik ellers godt med hjælp. Amerikansk Marshallhjælp gav en solid indsprøjtning af fremmed valuta, men midlerne blev ikke omsat til investeringer i det omfang amerikanerne havde håbet.

Danmark var ikke kun økonomisk tilbagestående, forestillingerne om statens rolle i økonomien var også ude af trit med tiden.

I Danmark var der ikke opbakning til en stærk stat, der satte mål og lagde planer for den økonomiske udvikling, sådan som det var tilfældet overalt på den tid (også blandt de vestlige demokratier). Danmark fik også hjælp af de andre lande i og med at man tillod Danmark at beskytte sin hjemmeproduktion og liberalisere varehandelen i et langsommere tempo. Man forstod at Danmark havde brug for tid til at omstille sig.

Gennembruddet kom med indførelsen af valutakonvertibilitet i 1958. Efter det blev muligt frit at omveksle fremmed valuta, foranledigede finansminister og senere socialdemokratisk statsminister Viggo Kampmann, at Danmark optog udlandsgæld.

Herefter blev det muligt at føre en økonomisk politik, der gjorde at Danmark kunne udnytte de internationale konjunkturer og styre efter fuld beskæftigelse. Nu blev det muligt for Danmark at ekspandere velfærdsstaten på linje med de andre tidligt industrialiserede lande.

En del af forklaringen på den hastige vækst i velfærdsudgifterne i 1960’erne skal formentlig ses i lyset af, at Danmark var bagud i forhold til de andre lande, men at man ”tog revanche” og oplevede en særdeles høj vækst efter 1958.

 Som følge af den høje vækst kom der mangel på arbejdskraft, og det blev de gifte kvinders mulighed for at komme ud på arbejdsmarkedet. Det krævede naturligvis en betydelig udvidelse af velfærdsstaten, idet pasning af børn og gamle på meget få år blev et anliggende for staten (i langt større omfang end tidligere).

En anden del af forklaringen skal imidlertid findes i det partipolitiske magtspil. I 1966 kommer der flertal mellem Socialdemokratiet og SF.

I 1967 devaluerer Storbritannien, og Danmark bliver nødt til at følge med, for ikke at tabe konkurrenceevne og markedsandele. For at hindre at devalueringen udløser store lønstigninger, skal der vedtages en følgelovgivning i form af stram indkomstpolitik.

På dette spørgsmål splittes SF og forslaget kan derfor ikke samle flertal (fordi de borgerlige også stemmer imod). Jens Otto Krag udskriver valg og taber.

Der dannes nu en VKR-regering med den radikale Hilmar Baunsgaard som statsminister. Det er under denne regering, at Danmarks skattetryk stiger voldsomt og positionerer Danmark som et definitivt højskatteland. Hvorfor? 

Det dengang nyvalgte radikale folketingsmedlem Niels Helveg Petersen har udtrykt det således: ”VKR-regeringen blev født i synd”.

Han refererede til, at den nye regering ikke kunne styre økonomien med indkomstpolitik eller valutapolitik, da den jo netop var modstanden mod at bruge disse instrumenter, der havde udløst det valg, der førte til VKR-regeringens dannelse. Hvilket andet instrument havde regeringen da til at dæmpe den økonomiske aktivitet, hindre overophedning, og udstrømning af fremmed valuta? Man måtte dæmpe forbruget ved at hæve skatterne.

Igen ser vi, at velfærdsstaten følger en udvikling, der i højere grad synes at være dikteret af sin egen selvforstærkende dynamik, og af knapheden på fremmed valuta, end den er styret og kontrolleret af politikere, der realiserer deres omhyggeligt udtænkte planer.

Konklusion: Hvem var det så?

Der er ingen tvivl om, at Socialdemokratiet har været den politiske kraft, der har presset mest på, for at udvikle den danske velfærdsstat. Men de øvrige partier (særligt Det radikale Venstre og Venstre) har også betydeligt medejerskab i velfærdsstaten, også selvom deres medvirken ofte har haft andre årsager, end et egentligt ønske om at udvikle velfærden (såsom at hindre vælgerflugt til Socialdemokratiet, eller at sikre sine egne kernevælgere særlige økonomiske privilegier).

Hvad der står tilbage er, at velfærdsstaten som den ser ud i dag, er et produkt af en række kompromiser og omstændigheder, der har skabt en samfundsmodel, som intet politisk parti bevidst har stræbt hen imod.

Der er ikke ”nogen”, der har skabt velfærdsstaten. Det er mere relevant at spørge om ”hvad”, der har skabt velfærdsstaten.