Idéen bag dagpengereformen

Mange har spurgt mig, hvorfor arbejdsudbudstænkningen fylder så meget? For at forklare, hvordan en fejlslagen økonomisk teori om arbejdsudbud har kunnet tage den politiske magt, har jeg skrevet denne historiske beretning.
Handlerummet i arbejdsmarkedspolitikken er tilsyneladende blevet så indsnævret, at det næsten ikke gør nogen forskel hvad farve, regeringen har. Magten ligger ikke længere hos politikerne, men hos udbudsøkonomerne.

Efter 25 års kamp om, hvad arbejdsmarkedspolitikkens væsen og formål er, kan det konstateres, at de såkaldte udbudsøkonomer er løbet af med sejren.

Udbudsøkonomiens gennembrud i ledende økonomkredse kan spores tilbage til 1988, men det store gennemslag i den førte politik kom først med dagpengereformen i juli 2010. Denne reform var arbejdsudbudsøkonomernes ”svendestykke”, som blev fulgt op med efterlønsreformen i 2011.

Da Thorning-regeringen tager over i efteråret 2011 fastslår regeringsgrundlaget, at den vil fortsætte den tidligere regerings økonomiske politik ”i bredeste forstand”. Øget arbejdsudbud, som er det centrale begreb i udbudsøkonomien, har derfor også siden været et hovedelement i mange af de ”reformer”, Thorning-regeringen har gennemført.

Også i mediebilledet har arbejdsudbuddet vundet. Med få undtagelser er billedet, at øget arbejdsudbud stort set ukritisk fremstilles synonymt med, at der faktisk skabes arbejdspladser. En analyse fra tænketanken Cevea viste for nyligt, at 73 procent af befolkningen tror, at øget arbejdsudbud betyder, at det er udbuddet af job, der øges.

Mange har de seneste år spurgt mig, hvorfor arbejdsudbudstænkningen fylder så meget, og hvorfra denne ide kommer. For at forklare, hvordan en fejlslagen økonomisk teori om arbejdsudbud har kunnet tage den politiske magt, har jeg skrevet denne historiske beretning.

Fra Keynes til Say – fra efterspørgsel til udbud
Tidligere blev arbejdsmarkedspolitikken defineret som den politik, der skal skabe forudsætninger for højere beskæftigelse og lavere ledighed. Det handlede om at sikre, at den ledige arbejdskraft var kompetent, arbejdsduelig og arbejdsvillig, når der blev brug for den.

Denne opfattelse af arbejdsmarkedspolitik passede til en keynesiansk økonomisk politik, hvor fokus er på at påvirke og styre efterspørgslen. Et eksempel kunne være at man først øger udbuddet af arbejdskraft, når man har besluttet at bygge broen og efterspørgslen er på plads - frem for at øge udbuddet af arbejdskraft i håb om, at nogen så vil få lyst til at bygge broen.

Arbejdsudbuddet (læs: Arbejdskraftudbuddet) anskues som en nødvendig, men ikke tilstrækkelig betingelse for at sikre højere beskæftigelse. Og i dette perspektiv handler det mere om at sikre, at vi har en kvalificeret og tilstrækkelig arbejdsstyrke, end om for enhver pris hurtigt at få flest mulige hoveder i arbejdsstyrken.

I dag er den dominerende tilgang strukturpolitisk. De økonomiske incitamentsstrukturer skal indrettes, så flere vil arbejde mere og kræve mindre i løn. Og det antages efterfølgende at føre til, at der skabes flere arbejdspladser. Teorien er, at et øget arbejdsudbud automatisk skaber øget beskæftigelse. Og endda relativt hurtigt.

Arbejdsudbudsteorien har sin rod i Says lov. Opkaldt efter den franske 1800-talsøkonom Jean-Baptiste Say. Han mente, at ethvert udbud skaber sin egen efterspørgsel. Når en vare er produceret og udbydes, vil prisen falde, til den på et tidspunkt bliver solgt. Og ligeså mener vor tids arbejdsudbudsøkonomer, at varen arbejdskraft automatisk vil blive efterspurgt, når lønnen har tilpasset sig. Altså på et tidspunkt er dine lønkrav så lave, at en arbejdsgiver ansætter dig.

Det handler om at holde lønnen nede
Der er i bund og grund tale om en løndannelsesteori. Hvis de, der har arbejde, er mere bange for at miste det, vil de holde igen med lønkrav. Og hvis forskellen mellem løn og offentlig forsørgelse er større, så vil flere ønske at arbejde. Og så forbedres konkurrenceevnen, og beskæftigelsen vil stige.

Og det kan man f.eks. opnå gennem lavere ydelser, kortere dagpengeperiode m.v., ved at gøre det mere utrygt at være ledig. Man kan også vælge at øge arbejdsstyrken ved at forringe efterlønnen og hæve efterløns- og pensionsalderen, eller ved at åbne mere for arbejdskraft fra udlandet. Og hokus pokus, så stiger beskæftigelsen helt automatisk. Det er sådan Finansministeriets modeller og regnemaskiner er indstillet!

Ifølge Finansredegørelse 2014 er der ikke blot tale om en teori, men om en veldokumenteret kendsgerning:
"Det er en bredt anerkendt sammenhæng, som hviler på et solidt teoretisk og empirisk fundament. De konkrete erfaringer fra tidligere danske reformer og beregninger med nyere økonomisk-statistiske modeller peger på, at tilpasningen af efterspørgslen til øget arbejdsudbud kan ske relativt hurtigt – typisk i løbet af 4-5 år"

Det er dog ikke alle økonomer, der er enige i denne udlægning. Mogens Lykketoft skriver således i festskrift til Flemming Ibsen:
”Det er teoretisk rigtigt, at øget arbejdsudbud i det lange løb skaber sin egen efterspørgsel. Men risikoen er, som Keynes sagde: I det lange løb er vi alle døde. I det virkelige liv er der en hurtigere kobling fra øget efterspørgsel til øget udbud end omvendt. ”

Frøene blev sået i 1988
I min research er jeg nået frem til, at det skelsættende skrift er Det Økonomiske Råds forårsrapport fra juni 1988.

Her har det vigtige kapitel overskriften: ”Manglende incitamenter til løntilbageholdenhed”. Der argumenteres for, at nøglen til lavere lønudvikling og bedre konkurrenceevne ligger i at forringe kompensationsgraderne i dagpengesystemet m.v. Og der lægges op til en diskussion om finansieringen af dagpengesystemet.

Schlüter-regeringen tog tråden op og kom i december 1988 med en redegørelse om arbejdsmarkedets strukturproblemer, og i maj 1989 kom en ”Hvidbog om arbejdsmarkedets strukturproblemer”

Det kom der imidlertid ikke noget ud af, og debatten døde hen. Men et frø var sået blandt toneangivende økonomer, hos Finansministeriets embedsmænd og hos de Konservative og i Det Radikale Venstre.

I den praktiske politik gik man i modsat retning, nemlig en fremrykning og styrkelse af den aktive arbejdsmarkedspolitik. Og der blev lavet aftaler om bl.a. uddannelsestilbud til ledige.

De svorne keynesianere tager over
I januar 1993 fik vi en regering med to svorne keynesianere i spidsen; statsminister Poul Nyrup Rasmussen og finansminister Mogens Lykketoft. Deres opskrift var en finanspolitik, der satte skub i økonomien og en arbejdsmarkedspolitik, der fokuserede på at styrke den aktive arbejdsmarkedspolitik.

Arbejdsudbudsteori havde Nyrup og Lykketoft ikke fidus til. Tværtimod lagde de ud med at begrænse arbejdsudbuddet gennem orlovsordninger til uddannelse og børnepasning. Og der blev endda indført en såkaldt sabbatorlov.

De omfattende arbejdsmarkedsreformer havde et dobbelt sigte. At forebygge flaskehalse gennem uddannelse af både ledige og beskæftigede. Og at imødegå marginalisering gennem flere job- og uddannelsestilbud til langtidsledige.

Op gennem 1990'erne strammede man i takt med den kraftigt stigende beskæftigelse op på ordningerne. Dels gennem tidligere tilbud og kortere dagpengeperiode, og dels gennem afvikling af nogle af orlovsordningerne.

Fogh hylder flexicurity
Da Anders Fogh Rasmussen blev statsminister i 2001, frygtede mange, at der ville blive sat fuld skrue på sociale forringelser. Men det skete kun i begrænset udstrækning. Fogh viste sig at være mere ”julemand” end ”hulemand”. Og på et tidspunkt afviste han bekymrede økonomer med, at det vist var på tide at skrive deres lærebøger om.

Fogh og beskæftigelsesminister Claus Hjort Frederiksen blev også varme fortalere for flexicurity, som fra midten af nullerne gik sejrsgang over hele Europa. Medierne var fulde af begejstrede fortællinger om, hvordan den danske model vakte interesse og påvirkede tænkningen i den store verden.

Fogh-regeringen adopterede modellen og flexicuritybegrebet som sit eget barn. På Venstres landsmøde i november 2004 holdt Anders Fogh Rasmussen nærmest en hyldesttale til flexicurity, og konkluderede:

”Vi har fleksibilitet, fordi vi har et arbejdsmarked med social tryghed”. I sandhed noget af en melding i lyset af, at Venstre jo ellers blev opfattet som et parti, der mente, at de sociale ydelser var for høje.

De radikale kræver reformer
Der var dog pres for at skære i ydelserne fra blandt andet konservative og radikale. Og derfor blev der i 2003 nedsat en velfærdskommisson.

Allerede i finanslovsforslaget for 2004 foregreb regeringen noget af det, der blev arbejdet med i kommissionen, og lagde op til forskellige dagpengestramninger for omkring 800 millioner kroner. Men de kunne kun blive enige med Dansk Folkeparti om besparelser for omkring 170 mio. kr.

Det medførte en voldsom kritik i medierne, og det endte med, at VK-regeringen trak aftalen tilbage.

Tumulten førte også til, at Velfærdskommissionen blev bedt om at skynde sig langsomt. Og da rapporten udkom i december 2005, lagde regeringen kraftig afstand til enhver tanke om dagpengeforringelser.

I Folketinget herskede der imidlertid en bekymring for, at der fremover ville blive flere ældre og færre unge i arbejdsstyrken. Det resulterede i 2006 i velfærdsaftalen, som bl.a. indebar at efterlønsalderen og efterfølgende folkepensionsalderen skulle stige. Men det blev lavet med en så lang frist, at det ikke skræmte vælgerne.

I 2007 gentog historien med Velfærdskommissionen sig, da man nedsatte en Arbejdsmarkedskommission. Denne kommission foreslog bl.a. de dagpengeforringelser, der blev gennemført i 2010.

Gennembruddet for arbejdsudbudsøkonomerne kom, da Dansk Folkeparti ændrede position og accepterede, at det alligevel var nødvendigt at se på dagpengereglerne.

DF-vending gav arbejdsudbudsøkonomerne sejren
Da arbejdsmarkedskommissionens rapport afleveres i august 2009, havde Lars Løkke Rasmussen overtaget statsministerposten.

Det ændrer imidlertid ikke på regeringens holdning til dagpengespørgsmålet. Rapporten afvises pure af regeringen. Claus Hjort Frederiksen kalder kommissionen politisk tonedøve, og Dansk Folkeparti lægger kraftig afstand.

I mellemtiden har finanskrisen slået til med fuld styrke. Ledigheden steg således med ca. 100.000 fra sommeren 2008 til foråret 2009.

I foråret 2010 fremlagde regeringen derfor den såkaldte genopretningspakke med en begrundelse om, at finanskrisen havde sat de offentlige finanser under stort pres. Genopretningspakken indeholdt ingen af Arbejdsmarkedskommissionens dagpengeforslag. Derimod var der en række andre besparelser på overførsler. Bl.a. over for folke- og førtidspensionister.

Gennembruddet for arbejdsudbudsøkonomerne kom, da Dansk Folkeparti ændrede position og accepterede, at det alligevel var nødvendigt at se på dagpengereglerne.

Embedsmændene blev i al hast sat til at regne på effekterne af at halvere dagpengeperioden og fordoble genoptjeningskravet

Resultatet blev et tilbud som forligspartneren Dansk Folkeparti dårligt kunne afslå:

  • Beskæftigelsen ville blive forøget med 13.000 inden 2020.
  • Staten ville få en nettobesparelse på ca. 4 mia. kr.
  • Hvor der hidtil var faldet 1-2.000 ud af dagpengesystemet årligt, ville konsekvensen blive en fordobling til 2-4.000. Et antal som trods alt ikke ville være flere, end at en bedre beskæftigelsesindsats og et par akutpakker burde kunne håndtere det.

Det lød næsten for godt til at være sandt, hvilket det desværre også var. Virkeligheden viser, at ti gange så mange – ca. 34.000 – mistede dagpengeretten i 2013. Altså en alvorlig ”kommafejl”!

Da dagpengereformen blev aftalt, affødte det heftig kritik fra fagbevægelsen, venstrefløjen og Socialdemokraterne. Derimod var de radikale glade og valgte at støtte forliget, selvom de ikke var aftalepart.

Blod på tanden
I efteråret 2010 stod Lars Løkke-regeringen dårligt i meningsmålingerne. Og måske traf han den strategiske beslutning at søge popularitet ved at fremmane det store skræmmebillede af voldsom mangel på arbejdskraft.

I al fald valgte Løkke Rasmussen i sin nytårstale 2010/11 at blæse til kamp mod efterlønnen. Han forklarede, at ’efterlønnerne’ hverken var mere udsatte eller mere syge end alle. Og det går jo ikke, når vi står overfor skrigende mangel på arbejdskraft. Meldingen blev i medierne fulgt op med historier om tusindvis af golfspillende tandlæger på efterløn.

Uagtet, at faktum var, at antallet af efterlønnere var kraftigt på vej ned helt af sig selv, blev prognoserne blæst op.

Antallet af efterlønsmodtagere har været stabilt faldende fra over 140.000 i 2007 til under 100.000 ved udgangen af 2013. Ved udgangen af 2013 var der omkring 30.000 færre på efterløn, end Finansmisteriet troede, der ville være, da Løkke holdt nytårstalen 1. januar 2011. Og det skal se i lyset af, at efterlønsreformen først har betydning for dem, der er gået på efterløn i 2014.

Udbudsøkonomien fortsætter sejrskurs
Da Helle Thorning forhandlede regeringsgrundlag med de radikale og SF i det sorte tårn, var der mange, der håbede på, at der blev blødt op på såvel efterlønsforlig som dagpengereform. Men sådan gik det ikke.

De radikale trak det længste strå. Regeringsgrundlaget fastslog en videreførelse af Løkkes økonomiske politik, og begge reformer blev fastholdt uændret. Regeringen har under massivt pres vedtaget en række midlertidige afbødninger af den hårde indfasning af dagpengereformen. Men det er desværre en stakket frist.

Arbejdsudbudsøkonomerne ser ud til at have sejret. Deres seneste trofæ er, at det i kommissoriet for den nye dagpengekommission slås eksplicit fast, at ”vurderingen af anbefalingernes betydning for ledighed, beskæftigelse og de offentlige finanser skal ske på baggrund af Finansministeriets regneprincipper”. De samme regneprincipper, som havde skudt helt ved siden af skiven i forbindelse med dagpengereformen og efterlønsreformen.

Handlerummet i arbejdsmarkedspolitikken er tilsyneladende blevet så indsnævret, at det næsten ikke gør nogen forskel hvad farve, regeringen har. Magten ligger ikke længere hos politikerne, men hos udbudsøkonomerne.

 

Verner Sand Kirk er direktør i AK-Samvirke. Han  er uddannet cand. scient. pol. og har tidligere arbejdet som afdelingschef i Beskæftigelsesministeriet, direktør i Forebyggelsesfonden og som udviklingschef i Socialdemokratiet.

Verner Sand Kirk er folketingskandidat for Socialdemokratiet i Københavns Storkreds.


Kommentarer fra Facebook