Hvis man er optaget af ulighed og klimaforandringer, så bør man være særdeles kritisk over for de regnemodeller, der bruges i Finansministeriet. For mens modellerne hævder at kunne forudsige konsekvenserne af ændrede skatter og overførselsindkomster mange år ud i fremtiden, så er modellerne et stort, blindt øje, når det kommer til konsekvenserne af velfærdsnedskæringer, børnefattigdom og CO2-forerening.

Sådan lyder den velkendte melding fra Niels Fuglsang, ph.d.-studerende ved Copehagen Business School med økonomiske regnemodeller som sit primære forskningsområde.

Udmeldingen fra Niels Fuglsang kommer samtidig med, at der foregår en heftig debat om netop Finansministeriets regnemodeller, som fra flere sider kritiseres for at tegne et skævt billede af virkeligheden og promovere en bestemt, borgerlig politik. Og samtidig med, at et større arbejde med at udvikle en ny regnemodel i Finansministeriet er i fuld gang.

Corydon og LA-plan satte gang i studierne
Niels Fuglsang fortæller, at hans egen interesse for de økonomiske modeller blev vakt, da han under Thorning-regeringen var ansat på det socialdemokratiske partikontor:

" Jeg oplevede, at regnemodellerne spillede en kæmpe stor rolle for, hvad man politisk kunne foreslå, og hvad man ikke kunne foreslå. Hvad der blev opfattet som ansvarlig politik, og hvad der blev opfattet som uansvarlig politik”.

Det var blandt andet daværende finansminister Bjarne Corydons beregning af Liberal Alliances 2025-plan, som vakte forundring hos den kampagnemedarbejder. Corydon skrev i svaret, at Liberal Alliances planer om massive skattelettelser finansieret af store nedskæringer i den offentlige sektor ville øge beskæftigelsen med omkring 150.000 personer og gøre Danmark 100 milliarder kroner rigere.

Han tog ganske vist flere gange undervejs forbehold og skrev, at der var usikkerhed om beregningerne. Ikke desto mindre var det billede, der stod tilbage, at Danmark ville blive rigere med Liberal Alliances plan.

”Jeg tænkte dengang, om det virkelig bare var sådan, at det er den borgerlige politik, der rent objektivt er den bedste, hvis man vil skabe vækst og beskæftigelse i Danmark,” fortæller Niels Fuglsang.

Det blev han dog ikke overbevist om. I stedet kom han frem til, at der var brug for at se mere kritisk på modellerne. Derfor startede han i 2015 på et ph.d.-projekt på CBS i samarbejde med Tænketanken Cevea.

Modeller er ændret siden 1970’erne
Niels Fuglsangs arbejde viser, at der er sket en stor udvikling i brugen af økonomiske modeller, siden de gjorde deres indtog i 1970’erne. Dengang var modellerne ’keynesianske’, det vil sige, at de havde modellerne fokus på det helt kort sigt, en periode på 1-3 år.

Det betød også, at fokus var på efterspørgselssiden i økonomien. Det galt også den første version af ADAM, en forkortelse for ’Annual Danish Aggregate Model’, er den model, der bruges i Finansministeriet.

Men op gennem 90’erne og 00’erne ændrede modellerne karakter, til i stigende omfang at fokusere på det, der i økonomisprog hedder det mellemfristede sigt, det vil sige en 8-10 år ud i fremtiden. Det betød, at det ikke længere var den kortsigtede efterspørgsel, der kom i fokus, men i stedet de mere langsigtede, strukturelle ændringer, der havde til formål at påvirke folks motivation til at arbejde. Eksempelvis ændringer i skattesystemet og overførselssystemet.

Fuglsang peger på to årsager til, at der sker en ændring omkring 1990:

”For det første, så skete der en ideologisk ændring i de år. Liberalistiske økonomer som Milton Freedman og Robert Lucas fik nobelpriser i henholdsvis 1976 og 1995 og vandt indflydelse. Det blev brugt af blandt andre Margaret Thatcher i England og Ronald Reagan i USA i deres kamp mod velfærdsstaten,” forklarer Fuglsang.

Selvom fortælling om neoliberale økonomer og politikere står stærkt på venstrefløjen, så mener Fuglsang dog ikke, at det er hele forklaringen:

”For det andet, så stod man i en situation, hvor de gamle keynesianske værktøjer ikke kunne levere en ordentlig løsning på de problemer med blandt andet stagflation (høj arbejdsløshed og høj inflation, red.), som man stod med i 1970'erne og 1980'erne. Derfor begyndte man at i højere grad at se arbejdsløshed som strukturel, altså som noget der skulle løses ved at påvirke de arbejdsløses incitamenter.”

Det betød også, at ADAM-modellen blev ændret, så den nu ”den traditionelle syntese mellem keynesiansk og neoklassisk teori. Det vil sige, at produktionen og beskæftigelsen på det korte sigt er bestemt af efterspørgslen og på det lange sigt af udbuddet.”

Spilleplade gavner ikke Socialdemokratiet
Finansministeriets regnemodeller er for længst blevet et fast inventar i den politiske debat på Christiansborg. Vil man tages alvorligt, må man derfor også acceptere de beregninger, som kommer fra Finansministeriet.

Selv Alternativet, der ellers har slået sig op på at ville tage et opgør med Finansministeriets regnemodeller, kan blive helt stolt, når Finansministeriet afleverer et svar, der kan bruges til at underbygge partiets politik.

Men Niels Fuglsang advarer om, at det ikke er til gavn for hverken Socialdemokratiet eller venstrefløjen:

”Regnemodellerne kan betragtes som en spilleplade. De er ikke faldet ned fra himlen og de er ikke mejslet i
sten. Og frem for alt er de ikke neutrale. Derfor skal man være opmærksom på, om spillepladen er til ens fordel. Derfor må regnemodellerne også kunne være til forhandling.”

Men burde regnemodellerne ikke netop være noget, som er lidt hævet over de partipolitiske uenigheder, og som ikke ændres, hver gang flertallet i Folketinget skifter?

”Jo, sådan burde det jo være. Regnemodellerne er netop det, der gør, at vi kan tale sammen, selvom vi er politisk uenige. Og jeg ønsker ikke, at vi havner i en situation som i USA, hvor Demokraterne og Republikanerne regner på hver deres måde. Det handler ikke om, at politikerne skal sidde at opfinde dynamiske effekter, eller bestemme hvor store de skal være. Men politikerne må have lov at sætte perspektiver på dagsordenen i forhold til regnemodeller og sige: det her område mener vi at man må se på og forsøge at få inddraget i regnemodellen ud fra den forskning som findes eller kan tilvejebringes”

Som et konkret eksempel på, hvad der er galt med de nuværende modeller, peger Fuglsang på kontanthjælpsloftet, der blev indført i 2015:

”Hvis vi for eksempel tager kontanthjælpsloftet, så så fokuserer regnemodellen kun på, at det giver et større økonomisk incitament til at komme i arbejde. Men at kontanthjælpsloftet samtidig betyder, at der sker en stigning i børnefattigdommen, det har slet ingen betydning i regnemodellen. Selvom vi ved fra undersøgelser, at børn, der vokser op i fattigdom, har mindre sandsynlighed for at klare sig godt i uddannelsessystemet."

Stor usikkerhed med beregninger
Den måske mest gennemgående kritik af Finansministeriet i disse år handler om, at ministeriet kun medregner ’dynamiske effekter’ af nogle typer af tiltag, men ikke af andre.

Dynamiske effekter vil sige, at et politisk tiltag får folk til at ændre adfærd, typisk ved at påvirke deres ønske om eller evne til at arbejde (arbejdsudbuddet) eller ved at få folk til at producere mere i den tid, de arbejder (produktiviteten).

Dynamiske effekter indregnes i dag i forhold til skatter og overførsler. Her forventes det, at folk vil arbejde mere, når skatten sættes ned. Eller at arbejdsløse hurtigere finder et arbejde, når kontanthjælpen sænkes. Både lavere skatter og lavere overførsler vil derfor ifølge Finansministeriet øge arbejdsudbuddet – og på sigt også beskæftigelsen.

Finansministeriet har dog selv ved flere lejligheder selv indrømmet, at dokumentationen for, at eksempelvis lavere skat vil få flere i arbejde, er sparsom. Eksempelvis bygger nogle af de mest centrale beregninger på stikprøveundersøgelser, der er over 20 år gamle.

Når Finansministeriet eksempelvis i det føromtalte svar til Liberal Alliance fra 2014 skriver, at en afskaffelse af registreringsafgiften vil øge arbejdsudbuddet med 11.000 personer i 2025, så er det ifølge Fuglsang et meget usikkert resultat, som bruges til at promovere en bestemt politik:

”Man foregiver en falsk præcision, når man giver et svar med to streger under. I stedet kunne man angive et interval for at understrege, at der er usikkerhed. Eller man kunne fremlægge beregningerne både med og uden dynamiske effekter.”

Ser bort fra positive effekter
Men når det kommer til offentlige udgifter – penge til skoler, daginstitutioner, plejehjem og infrastruktur – så medregnes dynamiske effekter som udgangspunkt ikke, selvom disse udgifter også kan have stor indflydelse på, hvor meget folk kan eller vil arbejde.

Eksempelvis peger flere studier på, at der er en positiv sammenhæng mellem daginstitutioner og arbejdsudbud. Både på kort sigt, hvor forældre er tilbøjelige til at arbejde mere, hvis de kan få deres barn passet i en daginstitution med god kvalitet.

Og på lang sigt, hvor forskning af blandt andet den amerikanske økonom James Heckman, at det øger sandsynligheden for blandt andet at gennemføre en uddannelse og få fast tilknytning til arbejdsmarkedet, hvis man som barn har gået i en daginstitution af høj kvalitet. Igen noget, der har positive samfundsøkonomiske konsekvenser for både produktivitet og arbejdsudbud.

Men disse effekter indgår slet ikke i Finansministeriets beregninger. Derfor vil man i princippet kunne afskaffe hele den offentlige børnepasning i Danmark, uden at det ifølge de finansministerielle regnemodeller vil have negativ påvirkning på økonomien.

Promoverer en bestemt politik
Det betyder, at det i de finansministerielle beregninger altid vil fremstå positivt, hvis man sætter skatten ned og samtidig finansierer det ved at skære ned på de offentlige udgifter. Det var netop, hvad der skete, da Bjarne Corydon i sin tid regnede på Liberal Alliances 2025-plan.

”På den måde kan regnemodellerne jo med til at promovere en bestemt politik”, mener Fuglsang.

Det er ikke kun Niels Fuglsang, som peger på, at det nuværende praksis skaber en ubalance mellem offentlige udgifter og skatter. Formandskabet i Det Økonomiske Råd, populært kaldet Vismændene, skrev sidste år, at ”Hvis man systematisk udelader udgiftssidens dynamiske effekter, vil det kunne føre til en fejlvurdering af økonomiens fremtidige kapacitet og få betydning for eksempelvis vurderinger af det langsigtede vækstpotentiale og den finanspolitiske holdbarhed.”

Et flertal uden om regeringen vedtog sidste år at arbejde hen imod at ændre modellerne, så de i fremtiden vil medtage dynamiske effekter af offentligt forbrug. Men finansminister Kristian Jensen afviste at ændre i modellerne.

En meget stor del af de offentlige forbrug sker jo decentralt i kommuner og regioner. De har frihed til selv at bestemme, hvordan de vil prioritere pengene og hvordan de konkret vil anvende dem. Så er det ikke vanskeligt at opstille generelle regneregler, der kan bruges i hele landet?

”Det er rigtigt, at der er masser af udfordringer med at regne på offentligt forbrug. Det er ikke nemt. Men jeg mener samtidig, at så længe man medtager dynamiske effekter af lavere skat, så giver det en bias, hvis man ikke også medtager effekter af offentligt forbrug. Og både AE-Rådet og Cevea har lavet nogle eksempler på, hvordan man kunne opstille sådan nogle beregninger. Så jeg mener, at der er muligt, men det kræver selvfølgelig, at der laves mere forskning på området.”

Tænketanken Cevea har netop sammen med Niels Fuglsang offentliggjort en analyse, som viser, at der er samfundsøkonomiske gevinster ved at sænke klasseloftet i landets folkeskoleklasser. De vil koste 3,5 milliarder kroner, men de penge vil på den lange bane blive mere end tjent hjem igen, fordi eleverne senere i livet vil være mere produktive på arbejdsmarkedet.

Sidste år fremlagde AE-Rådet beregninger der viste samfundsmæssige gevinster ved offentlige investeringer i børnepasning, uddannelse og infrastruktur.

Velfærd, ulighed og miljø
I påskedagene bragte Jyllands-Posten et interview med Peter Stephensen, der er forskningschef i DREAM, og som i øjeblikket arbejder på at udvikle en ny økonomisk regnemodel for Finansministeriet.

Stephensen gjorde det dog i interviewet klart, at man ikke skal forvente de store ændringer: ”Den nye model er jo ikke udtryk for, at Finansministeriet har skiftet verdensbillede,” sagde han blandt andet.

Det udtrykker ifølge Niels Fuglsang meget godt, hvad der er formålet med den nye model: ”Jeg ser intet i det her arbejde, der handler om at imødekomme den kritik, der er blevet rejst. Tværtimod handler det om, at gøre de regnemetoder, man har i dag, til en endnu mere integreret del af modellen. Det kan faktisk gøre det sværere siden hen at lave om på regnemodellen,” fortæller han.

Niels Fuglsang har som nævnt ikke de store forventninger til, at arbejdet med at udarbejde en ny regnemodel for Finansministeriet vil resultere i de store nyskabelser. Men han håber, at der efter et regeringsskifte kan blive set med friske øjne på regnemodellerne. Niels Fuglsang oplister tre tiltag, han mener er vigtige:

”For det første, så skal vi have meget mere forskning i de dynamiske effekter af offentligt forbrug. Her har vi brug for meget mere viden, så vi kan opstille nogle beregninger, der kan bruges i regnemodellerne.”

Han peger på, at der i forbindelse med sidste års forhandlinger om forskningsreserven blev afsat 12 millioner kroner til forskning i dynamiske effekter af offentlige udgifter. Men der er brug for endnu flere midler, hvis det for alvor skal rykke noget.

”For det andet, så mener jeg, at man bør interessere sig for de studier af ulighed og fattigdom, som er lavet af blandt andet OECD, og som viser, at ulighed er skadeligt for væksten. I Danmark har SFI lavet en oversigt, som man kunne starte med at kigge på. Og For det tredje, så mener jeg, at man bør forsøge at få miljø og klima med i modellerne. Det en stor opgave, men både miljø og klima har jo stor betydning for vores økonomi. Ingen af de tre ting indgår i det arbejde, som Peter Stephensen er i gang med.”