Regeringen har foretaget et såkaldt kasseeftersyn af statens finanser. Dette eftersyn betød også nye skøn for den offentlige saldo – og herunder den strukturelle saldo. Konklusionen på denne manøvre lød, at der mangler 3 mia. kr. i kassen, og at der derfor er 3 mia. kr. mindre at gøre godt med i næste års budget.

Skøn på skøn bestemmer den strukturelle saldo
Den strukturelle saldo er en vurdering af, hvad den offentlige saldo ville være i en ”normal” konjunktursituation. Udgangspunktet for den strukturelle saldo i 2016 er et skøn for den faktiske offentlige saldo, som herefter renses for konjunkturudviklingen. Allerede her opstår to former for usikkerhed.

En stor ulempe ved den strukturelle saldo er desuden, at den ikke er observerbar

Den første kommer fra skønnet over den faktiske saldo. De skiftende regeringer har de seneste mange år systematisk fejlskønnet de offentlige finanser, jf. tabel 1. Således har den offentlige saldo i perioden 2010-2014 udviklet sig over 207 mia. kr. bedre, end den pågældende regering havde skønnet ved indgangen til det enkelte år.

Derudover er der stor usikkerhed forbundet ved at rense for konjunkturerne. Det gøres ved at vurdere, hvor langt økonomien og beskæftigelsen er fra en ”normal” situation – det såkaldte outputgab og beskæftigelsesgab. Der skal i den sammenhæng både skønnes over, hvordan økonomien og beskæftigelsen vil udvikle sig de kommende år, og der skal laves en vurdering af, hvad det ”normale” niveau er (også kaldet det strukturelle niveau). Sidst men ikke mindst skal det vurderes, hvor meget denne afvigelse fra ”normalen” påvirker de offentlige finanser.

I sagens natur svinger både oliepris, rente og afkast en del og er således svære at forudse

I den strukturelle saldo korrigeres også for midlertidige forhold, fx Nordsø-indtægter, pensionsafkastskat og offentlige rentebetalinger. Der bliver i den forbindelse beregnet et langsigtet niveau for blandt andet olieprisen, renteniveauet samt afkast på aktier og obligationer. I sagens natur svinger både oliepris, rente og afkast en del og er således svære at forudse. Det gælder specielt de seneste år, hvor kraftige bevægelser i disse parametre gør beregningen af den strukturelle saldo endnu mere usikker.

Andre vurderinger af den strukturelle saldo afspejler også den store usikkerhed. De Økonomiske Råds (DØR) beregninger viser, at selv ved anvendelse af samme metode til beregningen, som Finansministeriet benytter, så afviger resultatet betydeligt fra hinanden, jf. tabel 2. Det skyldes, at DØR skønner et større strukturelt niveau for BNP og beskæftigelse end Finansministeriet, hvilket giver sig udslag i en bedre strukturel saldo. En forskel, der ikke er ubetydelig i finanspolitisk sammenhæng.

En stor ulempe ved den strukturelle saldo er desuden, at den ikke er observerbar. Det er derfor ikke muligt at evaluere, hvorvidt skønnene viser sig at have været korrekte.

Tvivlsomme beregninger får kedelige konsekvenser
Trods den usikkerhed, der er behæftet den strukturelle saldo, er den alligevel blevet det foretrukne mål i vurderingen af de offentlige finanser. Danmarks deltagelse i EU’s Finanspagt har betydet, at der gennem budgetloven er blevet indført en balanceregel for de offentlige finanser. Reglen er, at det årlige strukturelle offentlige underskud højst må udgør ½ pct. af BNP.

Der er dog på grund af usikkerhed i opgørelsen af den strukturelle saldo angivet en margin på ekstra ½ pct. af BNP. Således skal der først iværksættes en finanspolitisk korrektion, hvis underskuddet på den strukturelle saldo overstiger 1 pct. af BNP. Budgetlovens underskudsgrænse er dog strammere end Europa-kommissionens anbefaling for Danmark, som lyder på ¾ pct. af BNP og dertil en usikkerhedsmargin på ½ pct.

Budgetlovens underskudsgrænse er dog strammere end Europa-kommissionens anbefaling for Danmark

Nu har V-regeringen så foretaget en ny beregning af skønnet for den strukturelle saldo, som har betydet, at vurderingen for underskuddet næste år er 0,7 pct. af BNP mod tidligere 0,5 pct. af BNP og dermed over budgetlovens underskudsgrænse. Skønnet er baseret på, at blandt andet kommunernes budgetter udnyttes fuldt ud. Det har imidlertid ikke været tilfældet siden 2010, hvor skrappe sanktionsmekanismer blev indført overfor kommunerne i tilfælde af overskridelse af budgetterne. Mekanismer, som blev formaliseret og udvidet til regionerne under budgetloven fra 2013.

En stor del af svækkelsen af den strukturelle saldo i regeringens nye beregninger begrundes i en nedjustering af den strukturelle arbejdsstyrke. Denne nedjustering skyldes, at erhvervsfrekvensen for de unge i 2013 viste sig lavere end hidtil forudsat, fordi de unge uddanner sig mere. Uddannelse er dog en rigtig god samfundsøkonomisk investering, og det synes mærkeligt, at uddannelse skulle have en negativ effekt i vurderingen af de offentlige finanser.

Nedjusteringen af skønnet for den strukturelle saldo er således foretaget på baggrund af en meget tvivlsom og usikker vurdering og er en beregningsteknisk revision. Men desværre får det en reel effekt. Regeringen vurderer, at der vil være 3 mia. kr. mindre at gøre godt med næste år. Sagt med andre ord vil der være færre midler til gavn for vækst og velfærd.

 

Mette Hørdum Larsen er økonom i LO