Tidligere dep-chef: Demokratisk fordel at statsminister får flere muskler

Allerede for 30-40 år siden supplerede andre europæiske lande embedssystemet for at styrke rådgivningen af ministrene. Danmark har haltet bagefter.
I 1950’erne var det stadig almindeligt, at ministrene var ret selvkørende; de var i stand til at sætte sig så godt ind i sagerne, at de kunne overskue konsekvenser og valgmuligheder og på det grundlag træffe beslutninger uden hjælp fra rådgivere.

Flere ministre bukkede under for den store arbejdsbyrde

I mange tilfælde læste de selv alle sagens dokumenter, traf beslutningen og meddelte resultatet til embedsmænd, som så stod for at få afgørelsefrnde effektueret. Men med sagernes stadig mere omfattende og komplicerede karakter blev det en stadig vanskelige opgave. I sær var finansministrene meget belastede, og i Danmark oplevede vi flere tragiske eksempler på ministre, især finansministre, der ikke klarede presset. Det samme var tilfældet i andre lande.

At flere ministre bukkede under for den store arbejdsbyrde førte naturligt nok til, at der måtte ske ændringer. Op igennem 1970’erne og 80’erne indførte landene omkring os politisk udnævnte rådgivere, der hjalp ministrene med den politiske gerning, men landene valgte forskellige modeller ud fra deres historiske traditioner.

Den svensk vej 

I Sverige fik man politiske embedsmænd, der kommer og går med ministeren, men som foruden at yde politisk rådgivning også udfylder opgaven som departementschefer, afdelingschefer og nøglekontorchefer i departementerne. Det vil bl.a. sige, at de giver tjenestebefalinger til de ikke politisk udnævnte embedsmænd samt ansætter og afskediger dem.

Det er et sjældent forekommende system, men Sverige har også en speciel historisk tradition for adskillelse af politik og administration. I Sverige er ministrene ved lov afskåret fra at blande sig i administrationen, som de heller ikke har ansvaret for. Det er styrelsernes ansvar. Hvis rigsdagen eller andre er utilfredse med den måde der administreres på, er det direktøren for styrelsen, der må stå til ansvar.

De fleste andre lande har valgt en anden vej. Her har ministeren det overordnede ansvar for, hvad der foregår i hele ministeriet, det vil sige i både departement og styrelser, og man har af den årsag bevaret et traditionelt embedsværk, men indført politiske rådgivere for at styrke den politiske kraft i ministeriet.

I de sydeuropæiske lande og i EU har man kabinetter og kabinetschefer, som er tæt på ministeren, mens administrationen og det analytiske arbejde, der ligger til grund for lovgivningen, varetages af generaldirektorater, der er ret langt fra ministeren. Almindeligvis kan kabinetschefen og de ledende medarbejdere i kabinettet give tjenesteordre til direktoraterne, men i sidste ende på ministerens ansvar.

Danmark halter bagefter resten af Europa

I de nordeuropæiske lande, mens altså ikke Sverige, har man også bevaret det traditionelle embedsværk, men oprettet politiske sekretariater, hvor medarbejdere og ledelse er politisk udnævnte. I mange tilfælde er det ganske store sekretariater. I Storbritannien er lederen stabschef, mens lederen i flere andre lande er statssekretær. I landene med traditionelle embedsværk, men politiske sekretariater har de politisk udnævnte rådgivere ikke instruktionsbeføjelser over for embedsmændene.

Danmark var det eneste land, der ikke for 30-40 år siden fandt anledning til at supplere det traditionelle embedssystem

Danmark var formentlig det eneste land, der ikke for 30-40 år siden fandt anledning til at supplere det traditionelle embedssystem for at styrke rådgivningen af ministrene. Men udfordringen med stadig mere komplicerede problemstillinger og belastede ministre var den samme, så hvordan løste vi problemet? Da opgaven var uafvendelig påtog de ledende embedsmænd, især departementscheferne sig opgaven.

Resultatet blev, at de partineutrale embedsmænd i Danmark udfører de samme opgaver som de politiske sekretariater med stabschefer, statssekretærer eller kabinetschefer i landene omkring os. Men de kommer og går altså ikke med ministrene, som de politiske embedsmænd i Sverige.

Skred i arbejdsopgaven - mere end bare pressehåndtering

Udfører de partineutrale embedsmænd så den politiske opgave tilfredsstillende? Hvis de helt overordnet skal bedømmes på om samfundsudviklingen i Danmark er god i forhold udviklingen i andre lande må svaret være ja. Men der har været og er stadig udfordringer. I første omgang kneb det for embedsmændene at give ministrene en tilfredsstillende hjælp med at ”håndtere” pressen, hvilket førte til ansættelse af pressemedarbejdere i ministersekretariaterne.

En afgørende bestemmelse er, at særlige rådgivere ikke har instruktionsbeføjelser

Men efterhånden brugte nogle pressemedarbejdere mere og mere tid på at hjælpe ministeren med det daglige arbejde. De satte sig ind i store mængder af stof og rådgav ministrene om, hvordan de kunne forholde sig til de mange problemstillinger; en opgave som embedsmændene hidtil havde været alene om. Det skred i arbejdsopgaven førte til et særligt regelsæt for ansættelse og afskedigelse af særlige rådgivere og retningslinjer for deres beføjelser og ansvar.

En afgørende bestemmelse i det danske regelsæt er, at særlige rådgivere ikke har instruktionsbeføjelser over for embedsmænd, hvilket flugter med lignende bestemmelser i andre lande med politiske sekretariater.

Rådgiver for statsministeren sad med med i Ø-udvalget allerede i 90'erne

Der har lige fra begyndelsen været diskussion om de særlige rådgiveres opgaver, indflydelse og forhold til embedsværket. Med den nye socialdemokratiske regerings oprettelse af et politisk sekretariat med en stabschef i spidsen, er denne debat blusset op. Et af emnerne har været rådgivernes opgave og ansvar, hvor nogle debattører har givet udtryk for at der skete i skred i opgaver og ansvar, men det blev hurtigt slået fast, at stabschefen og de politisk udnævnte rådgivere i det politiske sekretariat, følger de eksisterende regler for særlige rådgivere.

Da økonomiudvalget blev oprettet i sin nuværende form i begyndelsen af 1990’erne blev to embedsmænd medlemmer

Der har også været rejst kritik af, at stabschefen i statsministeriet er medlem af regeringens økonomiudvalg og koordinationsudvalg. Kritikken er rejst af professor emeritus Tim Knudsen, som lægger til grund, at stabschefen i Statsministeriet er medlem af de to udvalg i samme ret som en minister. Det er ikke tilfældet.

Da økonomiudvalget blev oprettet i sin nuværende form i begyndelsen af 1990’erne blev to embedsmænd medlemmer, nemlig Finansministeriets departementschef og statsministerens økonomiske rådgiver, men de to embedsmænd har selvsagt en anden rolle end ministrene. Det samme er tilfældet i koordinationsudvalget, hvor Statsministeriets departementschef er medlem.

Inden ministrene træffer deres afgørelser, er der som regel en diskussion af grundlaget for beslutningen; et grundlag som er udarbejdet af embedsværket. Ofte har ministrene spørgsmål til det materiale, der foreligger, og her kan embedsmændene – som også kan være departementschefer fra andre ministerier, der deltager under det pågældende punkt - svare på spørgsmål.

På et tidspunkt skal der træffes en beslutning, og i den diskussion deltager embedsmændene ikke

Der kan også være diskussion om konsekvenserne af den ene eller den anden beslutning, hvor embedsmændene nogle gange deltager i diskussionen. Men på et tidspunkt skal der træffes en beslutning, og i den diskussion deltager embedsmændene ikke. Efter mødet orienterer ministrene mundtligt deres embedsmænd om, hvad der blev besluttet.

En fordel af statsministeren får hjælp

Nogle gange må ministrene haste til andre opgaver, og kan først orientere embedsmændene langt senere; andre gange opstår der usikkerhed om beslutningen. Her træder de embedsmænd, der deltog i mødet til, og forklarer så godt som muligt, hvilke beslutninger der blev truffet. Men inden beslutningerne eksekveres orienteres ministeren igen for at sikre, at der ikke er opstået misforståelser.  

Hjælpe statsministeren med at få ministrenes beslutninger gennemført efter hensigten

I Danmark er arbejde af denne type alene udført af partineutrale embedsmænd, mens politisk udnævnte rådgivere i andre lande deltager i det arbejde. Som jeg ser regeringens udspil, er hensigten med, at Statsministeriets stabschefs får sæde i de to udvalg, at hjælpe statsministeren med at få ministrenes beslutninger gennemført efter hensigten, så den opgave ikke alene overlades til embedsmændene. Og det er en omfattende opgave.

Forståelsespapiret mellem regeringen og støttepartierne indeholder over 100 nye initiativer. Hvem har det overordnede ansvar for at forslagene udarbejdes i tide og med det indhold der var hensigten? Det har statsministeren, men det er mange år siden en statsminister selv kunne løfte den sådan. I mange år har den været løftet af departementschefen i Finansministeriet - i nogle sager støttet af departementschefen i Statsministeriet.

Det er en fordelat den politisk valgte Statsminister får flere politiske muskler

Er det et demokratisk problem, at Statsministeren nu får en politisk udnævnte stabschef, der kan hjælpe statsministeren med at løfte den opgave, så den ikke alene varetages af partineutrale embedsmænd? Det kan jeg ikke se, tværtimod synes jeg det er en fordel - også en demokratisk fordel - at den politisk valgte Statsminister får flere politiske muskler til at sikre, at der bliver udformet den politik, som Statsministeren og regeringen ønsker. Mon ikke det er derfor andre lande for længst er gået i den retning.

Klummen er alene udtryk for skribentens egen holdning.

Kommentarer fra Facebook