Tidligere departementschef: Politikerne må gerne presse på

Det er forståeligt at embedsmændene tøver, når det faglige grundlag er svagt, men det er også forståeligt, at politikerne presser på
Inden Venstres Formand Henning Christophersen blev finansminister i 1982 udtalte han til Berlingske Tidende, at Finansministeriets regnemodel, ADAM, ville blive sendt til omskoling, hvis vi fik en borgerlig regering. Det fik vi, og ADAM blev omskolet.

ADAM ville blive sendt til omskoling, hvis vi fik en borgerlig regering

Striden stod om modellens håndtering af renten. Tidligere var det antaget, at den danske rente fulgte udlandets, og derfor ikke var afhængig af forholdene i Danmark, men der var faglig uenighed blandt økonomer, da Venstres formand blandede sig i diskussionen. Var det i orden eller burde embedsmænd i Finansministeriet have frabedt sig indblanding i ministeriets regnemodel?

De gjorde det i hvert fald ikke, men det hører med til historien, at Finansministeriets embedsmænd helt overvejende var enige med de økonomer, der argumenterede for en udbygning af modellen i den retning Henning Christophersen ønskede.

Foghs dynamiske effekter gav ballade i 80’erne

Senere i 1980’erne da Anders Fogh Rasmussen var skatteminister og havde oprettet Skattepolitisk Sekretariat, ønskede Skatteministeriet, at Finansministeriets regnemodel blev udbygget med dynamiske effekter af skattepolitik. Altså det forhold at lavere marginalskatter fører til at nogle arbejder mere, hvilket øger den økonomiske aktivitet og dermed skatteindtægterne. Også om det spørgsmål var der faglig uenighed. Var der overhovedet dynamiske effekter og i givet fald, hvor store var de? Finansministeriets embedsmænd var dengang kritiske, og sagen blev diskuteret med finansministeren. Resultatet blev, at regeringen i sin økonomiske plan fremlagde mulige dynamiske effekter baseret på beregninger fra amerikanske studier.

Finansministeriets embedsmænd var dengang kritiske, og sagen blev diskuteret med finansministeren

Det skabte en del ballade, men var det kritisabelt, at skatteministeren lagde pres på embedsmændene for at medtage de dynamiske effekter? Det syntes jeg ikke dengang, også selvom jeg mente, at det faglige grundlag var for svagt og helst havde set, at Finansministeriet ikke gik ned ad den vej.

Embedsmænd skal hjælpe regeringen både med at udforme politik og få den gennemført, men der er også krav til embedsmænd om faglighed og retvisende oplysninger til regering og Folketing. At opfylde begge dele kan sommetider være svært.

Finansministeriet vandt kampen

Det er imidlertid ikke et problem i de mange tilfælde, hvor den faglige enighed er stor og usikkerheden om effekterne begrænset. Men da verden ikke står stille, og der hele tiden opstår nye områder, hvor politik og regulering må ændres, så kan der opstå betydelig faglig uenighed. På nye områder er der sjældent nok viden, data og undersøgelser, der kan underbygge antagelserne om virkninger af ny politik. Hvis der i de situationer kommer politisk pres for at inddrage nye effekter, giver det som regel problemer for embedsmændene, som de angivne eksempler illustrerer.

Et aktuelt eksempel er de dynamiske virkninger af de offentlige udgifter. Finansministeriet har i længere tid medtaget dynamiske effekter af lavere marginalskatter, men også dynamiske effekter af ændringer i andre incitamenter, der påvirker arbejdsudbuddet. Den udvikling har ført til et politisk ønske om, at Finansministeriets regnemodeller også inddrager dynamiske effekter af de offentlige udgifter.

Er det politisk skævt at regne med dynamiske effekter af lavere skatter, men ikke af højere udgifter?

Politisk har der - så langt tilbage jeg kan huske - været argumenteret for at visse offentlige udgifter også har afledte eller dynamiske effekter, som der må tages hensyn til. Det kan være udgifter til bedre trafikforhold, som på længere sigt både kan give besparelser på sundhedsudgifter, højre økonomisk aktivitet, fordi der er mindre trafiktid, og dermed højere skatteindtægter. Lignende argumenter kan fremføres på næsten alle udgiftsområder. Finansministeriet var imod, at der skulle tages hensyn til sådanne afledte effekter, da usikkerheden var for stor. Der gik mange år før Finansministeriet vandt den kamp, og det blev politisk kutyme, at alle udgiftsstigninger skal finansieres fuldt ud. At Finansministeriet senere er begyndt at regne med dynamiske effekter af lavere marginalskatter, rejser imidlertid et vigtigt politisk spørgsmål. Er det politisk skævt at regne med dynamiske effekter af lavere skatter, men ikke af højere udgifter? Det er det på grund af den måde det økonomiske råderum beregnes og administreres.

Åbenhed om det økonomiske råderum

I dag er det et politisk mål i budgetloven, at der på mellemlang sigt skal være balance eller overskud på den offentlige saldo. Det mål administreres af Finansministeriet på den måde, at der skal være skabt et økonomisk råderum, hvis skatter skal lettes eller udgifter øges. Er der ikke et sådan råderum må højere udgifter eller lavere skatter ledsages af budgetforbedringer på andre områder.

I det regnestykke er der i de senere år indgået dynamiske effekter af lavere marginalskatter og ændring i andre incitamenter til større arbejdsudbud, men det samme er ikke tilfældet for mulige dynamiske effekter af højere offentlige udgifter. Finansministeriet tøver med at inddrage dynamiske effekter af offentlige udgifter, fordi der mangler viden, data og undersøgelser, der kan skabe et tilfredsstillende fagligt grundlag for vurderingen.

Det er også forståeligt, at politikere presser på, hvis praksis er åbenbart politisk skæv, som tilfældet er blevet

Det er forståeligt at embedsmændene tøver, når det faglige grundlag er svagt, men det er også forståeligt, at politikere presser på, hvis praksis er åbenbart politisk skæv, som tilfældet er blevet, når der tages hensyn til dynamiske effekter af lavere skatter, men ikke af højere udgifter.

Finansministeriet har - især i de sidste år - været åben om den faglige usikkerhed om de dynamiske effekter af lavere marginalskatter. Offentligheden har adgang til grundlaget for beregningerne og ofte er beregningerne ledsaget af en omhyggelig gennemgang af usikkerheden. En åbenhed, som er nødvendig for at sikre tilliden til Finansministeriets regnemodeller.

Forbeholdene satte ud - usikkerhederne satte ind

Da Finansministeriet for nogle år siden beregnede virkningerne af Liberal Alliances økonomiske plan for nedsættelse af marginalskatterne var der en grundig gennemgang af usikkerheden, men forbeholdene forsvandt i den politiske diskussion, hvor Liberal Alliance igen og igen slog på, at Finansministeriet havde regnet planen igennem og pengene passede. Men det gjorde de kun på grund af de dynamiske effekter.

Ministeriet må foretage beregningerne af politiske partiers planer på samme måde, som de vurderer konsekvenserne af regeringens politik

Dagbladet Politiken kritiserede Finansministeriet og mente, at ministeriet burde have undladt at beregne virkningerne af LA’s plan. Det var jeg uenig i. Ministeriet kan ikke afvise at beregne politiske partiers økonomiske planer, fordi de indeholder lavere marginalskatter, når de beregner virkningerne af regeringens politik, som også indeholder lavere marginalskatter. Ministeriet må foretage beregningerne af politiske partiers planer på samme måde, som de vurderer konsekvenserne af regeringens politik. Men jeg foreslog dengang, at ved udtalt faglig usikkerhed om effekterne burde Finansministeriet offentliggøre beregninger både med og uden hensyn til de usikre effekter.

Ved at beregne virkningerne både med og uden dynamiske effekter får regering, Folketing og offentligheden en klar illustration af usikkerheden. Er et politisk flertal indstillet på at gennemføre politik på det grundlag og tage et politisk ansvar for usikkerheden, så er det selvfølgelig i orden. Finansministeriet kan så efterfølgende vurdere om de dynamiske effekter viser sig. Gør de ikke det, må der rettes op på miseren, hvis samfundsøkonomien skal holdes på sporet.

Vi kan ikke undlade fagligt usikre beregninger

Det vil ikke være muligt inden for de nærmeste år, at skabe et tilfredsstillende fagligt grundlag for beregning af de dynamiske effekter af alle former for offentlige udgifter, men på enkelte områder som f.eks. uddannelse og forskning er der et godt fagligt belæg.  Her viser fagligt solide undersøgelser, at øgede udgifter øger den økonomiske aktivitet og således har dynamiske effekter. Også på andre områder er der eksempler, hvor usikkerheden i beregning af de dynamiske virkninger af offentlige udgifter ikke er større end usikkerheden ved beregning af de dynamiske effekter af lavere marginalskatter.

Det vil ikke være muligt inden for de nærmeste år, at skabe et tilfredsstillende fagligt grundlag for beregning af de dynamiske effekter af alle former for offentlige udgifter

En pragmatisk løsning, som kan iværksættes umiddelbart, vil være at inddrage de dynamiske effekter på udgiftsområder, hvor der er et rimeligt fagligt belæg, og så vise de samlede effekter med og uden de mere usikre dynamiske effekter.

Kritikere kan hævde, at det vil blive for kompliceret. Det er imidlertid ikke min erfaring. Det faglige miljø på universiteter og andre steder kan håndtere en sådan situation. Vurderer det faglige miljø, at Finansministeriet træder ved siden af, kan politikerne reagere. Hører politikerne ikke kritik fra det faglige miljø, kan de gå ud fra, at Finansministeriet har levet op til kravene om faglighed og retvisende oplysninger.

At undlade fagligt usikre beregninger er ikke en løsning, fordi det vil bringe os tilbage til fortiden, hvor de eneste tal i økonomiske rapporter var sidetallene

Når der engang er etableret tilstrækkeligt med data og forskningsresultater om dynamiske effekter, kan de medtages i regnemodellerne på samme måde, som andre effekter, hvor der ikke er den store faglige usikkerhed. Men til den tid, vil der sikkert være nye vigtige områder, hvor politikere ønsker beregninger, men hvor det faglige grundlag er svagt.

Helt at undlade fagligt usikre beregninger er ikke en løsning, eller i hvert fald en dårlig løsning, fordi der vil være stor risiko for at det vil bringe os tilbage til fortiden, hvor de eneste tal i økonomiske rapporter var sidetallene, og dengang gik det ikke godt for dansk økonomi.

Jørgen Rosted er tidligere departementschef i Erhvervsministeriet (1993-2001). Han uddannet cand.polit og har ligeledes arbejdet i Det Økonomiske Råd, Finansministeriet og været udviklingsdirektør i forsknings- og analyseenheden FORA under Erhvervs- og Byggestyrelsen.

Klummen er alene udtryk for skribentens egen holdning.

Kommentarer fra Facebook

Annonce