Indviklede dagpengeregler underminerer retssikkerheden

Dagpengereglerne er så komplicerede, at det kan være en trussel mod retssikkerheden. Politikerne har i årtier talt om at forenkle reglerne
Foto: Jesper Handberg Nielsen
Dagpengereglerne fylder et væld af sider med fagsprog. A-kasserne fungerer som oversættere, og nogle medlemmer må stole blindt på a-kasserne.
Dagpengereglerne er så komplicerede, at det kan være en trussel mod den enkeltes retssikkerhed. Politikerne har i årtier talt om at forenkle reglerne. Men en forenkling af reglerne kan måske ikke forenes med de politiske ønsker til dagpengesystemet.

Da Nanna Fischer Topp i 2016 sprang ud som nyuddannet fra Aalborg Universitet, gik hun på dagpenge. Men hun fortsatte en hobbyvirksomhed inden for computerspil ved siden af jobsøgningen. Pengene, som hun tjente på virksomheden, gik til udstyr og gav ingen lønudbetalinger, husker hun. Hun var afhængig af dagpengene.

Men Nanna Fischer Topps møde med reglerne om supplerende dagpenge og selvstændig virksomhed endte galt, fordi hun for vild i reglerne. Hvordan det skete – og hvilke konsekvenser det fik for Nanna Fischer Topp – vender vi tilbage til.

Retssikkerhed handler blandt andet om, at den enkelte borger skal kunne forudse, hvordan reglerne stiller hende. Hvis reglerne er uforudsigelige på grund af hyppige ændringer eller svære at forstå på grund af sproget, svækker det alt andet lige retssikkerheden.

Komplicerede dagpengeregler gør dagpengemodtagerne afhængige af, at a-kasserne vejleder og sagsbehandler korrekt. Samtidig gør reglerne det sværere for a-kasserne at opfylde det behov, netop fordi de er komplicerede.

Blandt politikerne er der bred enighed om at forenkle reglerne. Alligevel er regeljunglen i nyere tid vokset meget, fordi reglerne er udtryk for forskelligartede politiske ønsker. Der er simpelthen ikke enighed om, hvilke træer i junglen der skal fældes.

En ni kilometer lang papirrulle

Justitia har i april i år udgivet analysen “Regelkompleksitet på det socialretlige område”. Den uafhængige tænketank drager nogle markante konklusioner, som også er interessante for dagpengeområdet.

Hovedkonklusionen er, at de komplicerede regler på det sociale område udgør en trussel mod borgernes retssikkerhed. Og følge Justitia gælder det samme for andre meget omfattende lovområder, som ofte ændres.

”Kombinationen af en omfangsrig lovgivning, som hyppigt ændres, truer borgernes retssikkerhed på to fronter. Borgerne får sværere ved at identificere den relevante lovgivning og gennemskue gældende ret, herunder de rettigheder og forpligtelser, som gælder i forhold til dem. Samtidig er der større risiko for mangelfuld rådgivning og vejledning fra forvaltningens side, flere fejl i sagsbehandlingen og forkerte afgørelser,” konkluderer Justitia i analysen.

Det kan være meget svært for den enkelte borger, og måske specielt for den ressourcesvage, at finde ud af, om det, sagsbehandlerne gør, er rigtigt eller forkert

”Det kan være meget svært for den enkelte borger, og måske specielt for den ressourcesvage, at finde ud af, om det, sagsbehandlerne gør, er rigtigt eller forkert,” supplerer John Klausen, professor i socialret ved Aalborg Universitet.

For John Klausen er der ingen tvivl om, at dagpengereglerne er komplicerede og meget omfattende, ligesom det er tilfældet med reglerne på det sociale område.

”Helt generelt må man nok sige, at arbejdsløshedsforsikringsloven og de tilhørende regelsæt indeholder utroligt mange detaljerede regler,” vurderer forskeren.

Den vurdering er bogstaveligt talt dokumenteret:

Da Min A-kasse for næsten ti år siden besluttede at udskrive og udstille alle de regler, som hørte med til dagpengesystemet, blev det til 23.675 sider. De blev til ”Verdens største bog” samt en masse medieomtale.

I 2017 kunne a-kassen så producere en ni kilometer lang papirrulle ud af de 29.231 sider, som reglerne ifølge Min A-kasse var vokset til. Herefter blev de 400 kilo lovbestemmelser, bekendtgørelser, vejledninger, cirkulærer og skrivelser rullet ud i hovedstadens gader.

Der er mange måder at vise, at reglerne er meget omfangsrige, og at regeljunglen med tiden er blevet tættere. Men at der er mange sider at hitte ud af, og at dagpengereglerne er meget omfangsrige, er der bred enighed om – også blandt de politikere, som producerer reglerne.

Omfanget af reglerne er dog ikke det eneste, som kan bidrage til at gøre dem indviklede og underminere retssikkerheden. Ifølge Justitias undersøgelse har det også en negativ betydning, hvis reglerne ofte bliver ændret.

A-kassemagasinet har foretaget en optælling, som viser, at selve loven om arbejdsløshedsforsikringen er ændret cirka 80 gange i perioden 1. januar 2007 til 1. juli 2019. Op til 9 gange blev loven ændret på et enkelt år. Og det er hyppigt, når man sammenligner med de 32 hovedlove, som Justitia har undersøgt.

Dagpengereglerne er altså både meget omfangsrige og bliver ofte ændret, og sådan en kombination er ifølge Justitia dårligt nyt for retssikkerheden.

En afgørende beslutning

Bent Greve, professor i samfundsvidenskab fra Roskilde Universitet, opfatter også dagpengesystemet som ”tungt og kompliceret”, og så peger han på, at nogle områder af lovgivningen er mere komplicerede end andre.

”Når vi bevæger os fra fuldtidsledige og fuldtidsbeskæftigede over til nogen, der skal kombinere det at være på dagpenge med at have lidt arbejde, bliver det meget kompliceret meget hurtigt,” vurderer Bent Greve og peger på, at det samme gælder området for selvstændige.

Når vi bevæger os fra fuldtidsledige og fuldtidsbeskæftigede over til nogen, der skal kombinere det at være på dagpenge med at have lidt arbejde, bliver det meget kompliceret meget hurtigt

Nyuddannede Nanna Fischer Topp endte med både at have deltidsarbejde og drive selvstændig virksomhed, mens hun var dagpengemodtager. Og fra hendes perspektiv skulle situationen da også vise sig at blive meget kompliceret meget hurtigt.

Da Nanna Fischer Topp søgte om dagpenge efter studiet, ville hun fortsat gerne drive sin hobbyvirksomhed som bibeskæftigelse. Det skabte ikke i sig selv nogen problemer, husker hun.

Men så, op til sommerferien 2016, blev hun tilbudt en deltidsstilling som underviser ved Mariagerfjord Gymnasium. Hun takkede ja til stillingen, og a-kassen oplyste, at hun ville få supplerende dagpenge.

”Og der tænkte jeg, okay, fint nok – og så tænkte jeg ikke mere over det,” fortæller Nanna Fischer Topp.

Først efter et stykke tid gik det op for hende, at hendes ret til supplerende dagpenge ville udløbe, inden hendes elever skulle op til deres eksamen. Hvis hun blev i sin stilling, ville hun skulle sige op kort tid før den afsluttende eksamen. Ellers ville hun ikke længere kunne få dagpenge.

Det ville Nanna Fischer Topp ikke byde de studerende. Derfor valgte hun at sige op kort inde i ansættelsen, selvom hun vidste, at hun ville få en karantæne på tre uger af a-kassen. Hun mente, at hendes familie nok skulle klare sig økonomisk i karantæneperioden. Og så kunne hun jo komme på dagpenge bagefter, tænkte hun.

”Så jeg siger op og begynder at arbejde på min virksomhed i karantæneperioden, for jeg skal jo lave et eller andet,” fortæller Nanna Fischer Topp.

Så jeg siger op og begynder at arbejde på min virksomhed i karantæneperioden, for jeg skal jo lave et eller andet

Den beslutning skulle vise sig at blive afgørende for hendes fremtid.

En alvorlig advarselslampe

Når mennesker som Nanna Fischer Topp kommer i klemme i et ydelsessystem, vælger de somme tider at klage til myndighederne. Og netop klagesager har Justitia da også inddraget i sin undersøgelse af det socialretlige område.

Undersøgelsen viser, at ”flere af de mest omfangsrige og hyppigst ændrede hovedlove også har meget høje omgørelsesprocenter.”*

Det tyder ifølge Justitia på, at kompleks lovgivning ”meget vel kan have betydning for sagsbehandlingens kvalitet – selvom andre faktorer selvfølgelig også spiller ind.”

Tænketanken går ud fra, at der er mange afgørelser med fejl, der ikke bliver klaget over, fordi det socialretlige område er præget af ressourcesvage borgere. Desuden peger de på, at Ankestyrelsen tager stikprøver, som viser, at der også sker fejl i sager, hvor der ikke bliver klaget.

I 2018 ændrede Center for Klager om Arbejdsløshedsforsikring (CKA) gennemsnitligt næsten 19 procent af a-kassernes afgørelser i de sager, som blev afgjort det år. Det fremgår af den seneste årsstatistik over centerets sagsbehandling.

I 2018 ændrede Center for Klager om Arbejdsløshedsforsikring (CKA) 18,9 procent af afgørelserne i de klagesager om arbejdsløshedsforsikring, som de behandlede. Ankestyrelsen ændrede gennemsnitligt 30 procent af afgørelserne i de sager, som de behandlede på social- og beskæftigelsesområdet.

A-kassemagasinet har præsenteret John Klausen for omgørelsesprocenten på dagpengeområdet. Og selvom han normalt forsker i det sociale område, er han ikke i tvivl om, at der er noget at være opmærksom på:

”Man må anse en høj omgørelsesprocent i sig selv som en alvorlig advarselslampe mod, at der er et retssikkerhedsproblem, og en omgørelsesprocent omkring 20 er selvfølgelig høj,” konkluderer han.

Man må anse en høj omgørelsesprocent i sig selv som en alvorlig advarselslampe mod, at der er et retssikkerhedsproblem

Samtidig peger han på, at omgørelsesprocenten på det sociale område er langt højere, og at de retssikkerhedsproblemer, som han er sikker på, at der findes nogle af på dagpengeområdet, formentlig er langt større på det socialretlige område.

Den del af det sociale område, som har den højeste omgørelsesprocent, handler om kompensation til handicappede i erhverv. Her blev næsten 60 procent af kommunernes afgørelser omgjort i 2018. På det meget omtalte børnehandicapområde var procentdelen 47.

”Set i det lys kunne man jo sige, at a-kasserne tilsyneladende gør et rigtigt godt job – i hvert fald sammenlignet med kommunerne. Om det så er godt nok, det er en anden diskussion,” siger John Klausen.**

Danske A-kassers direktør, Verner Sand Kirk, fokuserer mere på, om folk vil acceptere et kompliceret system, de ikke kan forstå, end han bekymrer sig over a-kassernes sagsbehandling.

”Det er ikke sådan, at jeg kan sige, at der er en hel masse, der kommer i klemme, fordi de ikke kan forstå reglerne. Men det bør være et bærende princip, at man skal have regler, som man kan forstå,” forklarer direktøren for a-kassernes brancheforening.

Men det bør være et bærende princip, at man skal have regler, som man kan forstå

Et udtryk for politiske ønsker

En høj grad af retssikkerhed opnås med enkle, generelle og entydige regler, som er til at administrere – samtidig med, at et medlem kan forudse sin retstilstand. Men sådan nogle regler er ikke realistiske i den verden, vi lever i, mener John Klausen.

”Man kan altid diskutere, om reglerne er unødigt komplicerede. Men de er et produkt af, at Folketinget ønsker at give dagpenge til præcis dem, som, man synes, skal have det – og ikke til nogen andre,” siger han.

Bent Greve peger også på, at man historisk set har ønsket et generøst dagpengesystem, men kun for dem, som faktisk ikke kunne få et arbejde.

”Hver gang man forenkler ét sted, så vil der måske være vælgere, der siger ’hov, hvorfor skal de her have dagpenge i en længere periode, mens jeg skal stå op om morgenen og arbejde’, og det er derfor, der indimellem bliver brug for en afbalancering,” siger Greve.

De særlige regler for unge under 25 er ét eksempel på, at politikerne vil opnå mange forskellige ting med dagpengereglerne.

”Man har i flere omgange, også fra Folketingets side, forsøgt at lave forenklinger, men det er ofte blevet modsvaret af, at der så er opstået behov for yderligere nuancering på nogle områder,” supplerer John Klausen.

Man har i flere omgange, også fra Folketingets side, forsøgt at lave forenklinger, men det er ofte blevet modsvaret af, at der så er opstået behov for yderligere nuancering på nogle områder

”Jeg tror i virkeligheden meget, det handler om, at man vil have opfyldt alt for mange forskelligartede formål inden for det samme regelsæt, og det er med til at gøre det kompliceret. Det er også det, der er med til at gøre det meget vanskeligt at ændre på systemet og forenkle det,” siger Bent Greve.

Dagpengesystemet afspejler desuden de mange forskellige situationer på arbejdsmarkedet, tilføjer han.

Allerede som formand for udvalget om regelforenklinger i arbejdsløshedsforsikringsloven pegede Verner Sand Kirk på tendenser til, at man ændrer på dagpengesystemet for at løse særlige gruppers problemer omkring beskæftigelse. Det var i 1994.

Nu, som direktør for Danske A-kasser, mener han fortsat, at arbejdsløshedsforsikringen er blevet brugt til at lappe på uhensigtsmæssigheder og uretfærdigheder på områder som uddannelsespolitik, socialpolitik, skattepolitik og overenskomster – og at det er en del af årsagen til, at reglerne er blevet så komplicerede.

Enklere sagt end gjort

Torsten Gejl, medlem af Folketinget for Alternativet, vil gerne slanke dagpengesystemet, men hans parti vil ikke længere være med til at ”nørde” med de eksisterende regler, fortæller han.

Alternativet ønsker dagpenge uden modkrav og – hvis flertallet bliver til det – borgerløn. Det vil ifølge Torsten Gejl gøre op med de komplicerede dagpengeregler.

Men da Alternativet i marts 2018 fremsatte et beslutningsforslag i Folketinget om et forsøg med a-kasser, som ville blive fritaget for de fleste af dagpengereglerne, fik det ikke ubetinget medvind.

Faktisk var det kun Alternativet og Enhedslisten, der stemte for.

I folketingssalen erklærede daværende beskæftigelsesminister, Troels Poulsen, sig enig i, at beskæftigelsesindsatsen ”drukner i besværlige og ulogiske regler”. Men ministeren satte sin lid til regeringens eget udspil til en forenkling – og så ville han ikke være med til, at der skulle slækkes på pligten til at stå til rådighed for arbejdsmarkedet.

Verner Sand Kirk mener, at det er nemt at få politikere, organisationer og a-kasser til at erklære sig enige i, at man bør gøre op med det, som han kalder detailregulering og millimeterretfærdighed, så dagpengesystemet kan blive forenklet. Men han har erfaret, at ”store armbevægelser på det abstrakte plan ofte bliver til en frygtsom hænderrysten, når det kommer til det konkrete.”

Bent Greve mener godt, at man kan gøre reglerne enklere. Men han vurderer, at dagpengesystemet vil blive dyrere, fordi det typisk er svært at gennemføre reformer, hvis nogen får ringere vilkår af det. Og så tror han i det hele taget ikke, at reglerne vil blive statiske:

”Jeg tror ikke, at man hverken på det her område eller på skatteområdet nogensinde kommer i en situation, hvor man siger, at nu er det perfekt, fordi der hele tiden sker omstillinger i samfundet og opstår nogle nye situationer.”

Verner Sand Kirk, som altså selv har stået i spidsen for et forenklingsudvalg på området, mener ikke, at der umiddelbart er nogen løsning på problemet med komplicerede regler:

Jeg synes nu, at man burde have ambitioner om at få det mere enkelt, end det vi har fået

”Det tror jeg sådan set ikke, at der er. Jeg synes nu, at man burde have ambitioner om at få det mere enkelt, end det vi har fået,” siger Sand Kirk.

Farvel til systemet

Da Nanna Fischer Topp havde udstået sine tre ugers karantæne, skulle hun fortælle a-kassen, hvad hun havde lavet i de tre uger, husker hun. Hun fortalte dem, hvor meget hun havde arbejdet i sin hobbyvirksomhed. Det var blevet til flere timer end før karantænen.

Dét var et problem.

Nu fortalte a-kassen hende, at hendes hobbyvirksomhed var blevet til en hovedbeskæftigelse. Hun havde arbejdet for mange timer, og hun skulle lukke sin virksomhed, hvis hun ville have dagpenge igen, mindes hun. Det gjorde ingen forskel, at hun ikke havde fået løn fra virksomheden.

”Jeg blev rasende, og jeg blev ked af det og irriteret, fordi vores økonomi ikke hang så godt sammen på det her tidspunkt,” fortæller Nanna Fischer Topp.

Jeg blev rasende, og jeg blev ked af det og irriteret, fordi vores økonomi ikke hang så godt sammen på det her tidspunkt

Ingen havde fortalt hende, at hun ikke bare kunne komme tilbage på dagpenge, hvis hun havde arbejdet for meget i sin egen virksomhed. At det har stået i et brev fra a-kassen, kan hun ikke udelukke, men så har det i hvert fald ikke været tydeligt, mener hun.

Enden på det hele blev, at Nanna Fischer Topp besluttede ikke at lukke sin virksomhed. I stedet meldte hun sig ud af a-kassen.

”Jeg sprang af nød ud i dårlige jobs, dårlig løn og trælse oplevelser. Det har hængt ved lige siden, da jeg ikke kunne falde tilbage på noget økonomisk, så jeg kunne få pusten og søge et ordentligt job,” fortæller Nanna Fischer Topp om konsekvenserne ved mødet med dagpengesystemet.

Reglerne voksede Nanna Fischer Topp over hovedet, og under regeljunglens løvtag tabte hun sine rettigheder af syne.

* Omgørelsesprocent betyder andelen af afgørelser, som bliver ændret.

**På det sociale område er fejlprocenten i sager, som ikke er blevet påklaget, men som Ankestyrelsen har undersøgt, næsten den samme som omgørelsesprocenten i klagesagerne.

På dagpengeområdet findes ikke tilsvarende undersøgelser, og ifølge John Klausen er det derfor langt mere usikkert, om omgørelsesprocenten på dagpengeområdet svarer til den generelle fejlprocent i sager, der ikke bliver klaget over.

Desuden betyder en omgørelse ikke nødvendigvis, at a-kassen har handlet kritisabelt, idet der kan være et element af skøn i sagerne. Det fremgår af Årsstatistik for CKA 2018.

Find flere artikler om dagpengesystemet på Jesper Handberg Nielsens hjemmeside: http://www.a-kassemagasinet.dk/

Fagjournalist/cand.scient.soc


placeholder

Annonce